陸豐市人民政府關于加強政府性

債務管理的實施意見

 
各鎮（場、區）人民政府，市府直各單位：

        為進一步加強我市政府性債務管理，規范政府舉借行為，嚴格控制債務規模，建立債務償還機制，防范債務風險，貫徹落實《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）、《廣東省人民政府關于加強政府債務管理的實施意見》（粵府〔2015〕43號）和《廣東省人民政府辦公廳關于進一步加強政府性債務和隱性債務管理的意見》（粵府辦〔2017〕72號），切實加強我市政府性債務管理，促進經濟社會持續健康發展，現提出以下意見：

        一、總體要求

        深入貫徹落實《中華人民共和國預算法》和國務院、廣東省人民政府關于加強地方政府性債務管理的各項規定，按照明確責任、規范管理、疏堵結合、防范風險、公開透明的管理原則，規范政府債務的舉借、使用、預算管理和償還，建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制。

        二、基本原則

        （一）明確責任。明確政府和企業責任，政府性債務不得通過企業舉借債務或要求企業變相為政府舉債，企業債務也不得轉嫁給政府償還。同時，各地政府是本地區政府債務責任主體，切實做到誰借誰還、風險自擔。

        （二）規范管理。對地方政府債務實行規模控制，嚴格限定政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，實現“借、用、還”相統一，落實規范管理各項要求。

        （三）疏堵結合。在國家賦予地方政府的融資權限內依法適度舉債，建立規范的政府舉債融資機制，為地方經濟社會發展籌集必要資金。禁止在規定渠道以外違法違規舉債。

        （四）防范風險。建立債務風險預警機制，落實債務償還責任，妥善處理在建項目后續融資，切實防范和化解財政金融風險。

        （五）公開透明。公開政府債務重要事項信息，完善向人大報告內容，接受社會各界監督，改進債務管理工作。

        三、明確政府性債務管理責任

       （一）明確責任主體。各級政府是本地區政府性債務管理的責任主體，政府主要負責人是本地區政府性債務管理的第一責任人。市政府對全市政府性債務管理實行統一領導，負責加強對全市政府性債務的監督管理，對全市政府性債務規模控制、地方政府債券申報額度以及違規舉債責任追究實施決策管理。

       （二）明確監管職責。市財政部門是地方政府性債務的歸口管理部門，負責完善債務管理制度，充實債務管理力量，實施債務規模控制、債券申報、債券分配、預算管理、統計分析和風險監控等日常管理工作，及時通報地方政府性債務風險監控信息。組織部門負責將政府性債務作為一項硬指標，納入政績考核發展。

        發展改革部門負責政府投資計劃管理和項目審批，從嚴審核，要求選取能預期完成的建設項目申請債券資金。

        審計部門負責依法加強對地方政府性債務的審計監督，促進規范和完善債務管理，提高資金使用效益。

        國土部門負責建立土地儲備項目庫，編制土地儲備項收支計劃，提出土地儲備資金需求，編制土地儲備專項債券項目工作方案。

       金融監管部門負責加強監管、正確引導，制止金融機構等違法違規提供融資。

       人民銀行負責政府性債務在銀行、證券、保險業和金融市場的統計調查。

       其他相關部門要切實履行職責，加強協調配合，全面做好地方政府性債務管理各項工作。

        四、規范政府性債務的舉借行為

        （一）政府債務的舉借主體。除國家和省另有規定外，政府性債務只能通過政府及財政部門舉借，不得通過包括融資平臺在內的任何企事業單位等舉借。

        除上級轉貸資金外，各鎮（場、區）政府和各單位均不得以任何形式舉借政府債務。

        除財政部門外，行政機構和承擔行政職能的事業單位及公益一類事業單位不得舉借任何債務。公益二、三類事業單位舉借債務的，舉債前由主管部門報市財政部門審核后，報市政府審批。其他單位所舉借債務由舉債單位經營收入歸還，不得將償債責任轉嫁給財政。

        除法律另有規定外，各級政府及部門不得為任何單位（企業）和個人的債務以任何方式提供擔保。

        （二）政府債務的舉借方式。舉借政府性債務應當遵循適度從緊、防范風險、量力而行、注重效益、明確責任的原則，政府性債務的總規模應當控制在本級財力可以承受的范圍內。除國家和省另有規定外，政府性債務只能通過由省代發地方政府債券的方式舉借，具體包括一般債券和專項債券。

        （三）政府債務的舉借限額控制。政府性債務區分為一般債務、專項債務，分別實行余額限額管理。省財政廳在國務院批準的全省限額內，根據各地債務指標、財力狀況、稅收占比等情況，按因素法評估各地債務風險等級和財政承受能力，分類測算各地級以上市、財政省直管縣的一般債務和專項債務規模余額限額，并報省政府批準確定。本級政府不得突破上級批準的限額舉借債務，同時，加大力度消化存量債務規模。

        （四）推廣運用政府和社會資本合作模式。響應國家政策導向，探索政府和社會資本合作模式（PPP），由社會資本承擔項目建設和運營，通過特許經營、“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報，政府部門負責價格和質量監管，達到公共利益最大化。立足各地經濟社會發展實際需要，逐步在基礎設施和公用事業領域擴大向社會資本開放，推廣運用PPP模式，促進投資主體多元化，推進重點公益性項目建設。PPP項目投資者或項目公司通過市場化方式舉債并承擔償債責任。地方政府按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或項目公司的償債責任。

        五、完善債務資金使用管理

        （一）規范債券資金使用。政府一般債券資金只能用于公益性資本支出和適度償還存量政府性債務，不得用于經常性支出，不得用于違規修建樓堂館所和其他國家明確禁止的項目。專項債券資金要嚴格限定用于發債對應的具體項目，不得用于平衡預算和其他項目。確需調整債券資金使用項目，須報市政府審定后，按規定上報上級部門批準或備案。

        各單位申請使用地方政府債券資金的，應按發債對應具體項目使用，不得調劑使用其他項目。

       （二）規范債券申報審批程序。本級政府根據省政府下達的新增債券，財政部門確定使用方案和具體項目后報市政府審定，經市政府同意后報市人大常委會批準。

        （三）債券收支納入預算管理。地方政府債券收支全額納入各級政府財政預算管理，一般債券納入一般公共預算管理，專項債券納入政府性預算管理。專項債券收支應按照單項政府性基金收支平衡，不同政府基金間不得調劑。執行中專項債券對應的單項政府性基金不足以償還本金的，可以從相應的公益性項目單位調入專項收入彌補。使用債券資金的部門和單位，要將債券收入、支出、還本付息等納入部門預算和單位預算，嚴格按照相應的預算制度和會計核算制度管理。

        將當年新增的一般債券、專項債券分別納入一般公共預算、政府性基金預算的收入預算。將政府存量債務的還本付息、債務資金安排的支出、PPP項目和承擔公益性項目企事業單位的財政補貼、資本金注入等，按資金性質分別納入一般公共預算、政府性基金預算的支出預算。

        （四）完善向人大報告內容。市財政部門在向市人大常委會報告時，應將債券資金編列到具體項目，重點說明預算安排舉借的債務是否合法、合理，是否有審慎的償還計劃和穩定的償還資金來源，債券限額分配情況、債務項目建設情況等重要事項。

        （五）嚴格存量債務的預算管理。及時將政府存量債務分類納入預算管理，控制存量債務，逐步消化。納入預算管理的債務原有權債務關系不變，償債資金要按照預算管理要求規范管理。

        六、保障債務按期償還

        按照“誰舉債、誰償還、誰承擔責任”的原則，區別落實償還責任。一般債券債務和專項債券債務等政府性債務納入預算管理，一般債券納入年初預算一般公共預算償還，必要時可通過調入政府性基金和國資預算資金償還，專項債券納入政府性基金預算償還。存量債務由政府督促債務單位制定償還計劃和落實償還資金來源，及時按照償還計劃籌措資金足額償還。政府或有債務納入預算監管范圍，加強對或有債務的統計分析和風險防控，敦促償債主體及時償還債務。對于或有債務確需政府依法承擔償債責任的，償債資金要納入相應預算管理，并相應追究原償債主體責任，扣減有關經費。對未按要求納入預算管理的，不得安排財政性資金償還，也不得納入政府債券置換范圍。有關債務舉借單位和連帶責任人按協議約定認真落實償債責任，明確償債時限，按時還本付息，不得單方面改變原有債權債務關系，不得轉嫁償債責任和逃廢債務。

        七、政府債務風險防控         

        （一）實施債務風險預警機制。市財政部門將根據市本級一般債務、專項債務、或有債務等情況，測算債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標，評估本地區債務風險狀況，及時進行風險預警，按程序制定風險預警消化方案。

        （二）建立健全償債準備金機制。建立償債準備金制度，按規定編制預算并分年度納入預算安排納入預算管理，優先用于償還到期確需由政府償還的存量債務。償債準備金實行專賬核算、專款專用。

        （三）建立債務風險應急處置機制。各地各單位要建立債務風險應急處置預案，建立債務違約責任追究機制。各單位出現償債困難時，要通過壓縮一般性支出、處置可變現資產等方式，多渠道籌集資金確保債務償還。各單位確實無法償還政府性債務的，要及時報告市政府并抄送市財政局，本政府和上級政府應逐級啟動債務風險應急處置預案、明確責任追究機制，切實化解風險，并追究相關人員責任。

        八、建立考核問責機制

        嚴格把政府性債務作為一項硬指標納入政績考核。盡快建立考核問責機制，對違法違規舉債或擔保、違規使用債務資金、惡意逃廢債務等行為，要嚴肅追究相關責任人員的責任。各鎮（區）、各部門要充分認識加強政府性債務管理工作的重要性和嚴肅性，從思想上糾正不正確的政績觀，認真落實中央和省的工作要求，切實加強政府性債務管理。